La eficiencia portuaria se relaciona con las actividades que dependen de la infraestructura del puerto, como el remolque, movilización de cargas y los procedimientos aduaneros. Como señala Raven (2000): “La (in)eficiencia de muchas operaciones, depende, en gran medida, del servicio de aduanas (que a menudo determina totalmente la operación)”.

Pero las restricciones legales y las imperfecciones de procedimiento pueden afectar los servicios ligados con el puerto. No se pueden permitir las demoras en el movimiento de cargas por falta de una buena gestión aduanera. Frecuentemente, algunas mercancías no son embarcadas hasta que cumplan toda los trámites necesarios para salir del país. En Colombia, la creación de la ventanilla única de exportación es solo un avance que debe perdurar en el tiempo.

En muchos países, los trabajadores deben obtener una licencia especial para ofrecer servicios de estiba. Algunos puertos aún reciben cargas sin especificar la presentación de una nota de embarque, lo cual es inconcebible en la práctica moderna. En otros, es casi imposible obtener un informe escrito y exacto de los principales procedimientos portuarios y en ocasiones los reglamentos no son claros sobre la aceptación de responsabilidades (por mercancía en el muelle). Todo ello genera demoras, aumenta el riesgo de deterioro, hurtos e incrementa las primas de seguro así como los costos asociados con las actividades portuarias.

La eficiencia en las terminales cambia de un país a otro. En Asia Oriental, los costos son más bajos que en Latinoamérica, cuyos servicios de manejo de carga son los más caros y están relacionados con el transporte, que no es nada competitivo frente al entorno mundial, según el “Reporte de competitividad del Foro Económico Mundial”.

En Singapur y Bélgica, los puertos se destacan por sus precios más bajos de manejo de carga. Ecuador y Brasil, por sus elevados valores. Mientras que los puertos de África (Etiopía, Nigeria y Malawi) y Sudamérica (Colombia, Venezuela y Ecuador) se consideran deficientes.

Pero el tema no es solo cuestión de mayor o mejor infraestructura física. También influye el aspecto legal e institucional, que depende directamente de la colaboración y soporte del Estado, para aumentar su productividad y competitividad. Los “servicios portuarios obligatorios” son una variable representativa del grado de regulación.

Así mismo, un exceso de normas es perjudicial. Argentina tiene una reglamentación moderada en sus puertos marítimos y Brasil impone demasiadas leyes. La variable “restricciones de manejo de carga” reúne la provisión de servicios de manejo de carga, por parte de proveedores extranjeros, lo que desanima a la competencia. La variable “mafias organizadas” resulta significativa y contrarresta los monopolios en la operación portuaria.

El contexto legal e institucional es tan importante, que muchos países aceptan la participación del sector privado en el manejo portuario, como una buena alternativa para la movilización de carga en el mundo. Esta es una tendencia en las economías industriales y en los países en desarrollo. En estos últimos, entre 1990 y 1999, la participación de la inversión privada en 112 proyectos superó los USD9.000 millones. Solo en América Latina, el sector privado ha participado en 64 proyectos de operación portuaria por un valor de USD3.900 millones. El objetivo principal de este esquema es mejorar la eficiencia de los puertos marítimos, pero su motivación es reducir la carga fiscal originada por las pérdidas en los mismos.

La experiencia latinoamericana parece mostrar que la participación privada aumenta la eficiencia portuaria, con el apoyo de una reforma laboral, cuando se reglamenta de forma adecuada el poder monopólico o cuando este se controla por medio de la competencia.

La participación privada en los puertos públicos es el resultado de nuevas condiciones del mercado y de requerimientos mundiales del transporte marítimo. El nuevo paradigma de crecimiento está relacionado con las exportaciones y los cambios tecnológicos del transporte marítimo, que han obligado a los puertos a modernizar sus instalaciones y métodos de operación.

Para que las terminales puedan competir en el manejo de cargas, se necesitan nuevas inversiones, reformas administrativas y laborales. En este sentido, el papel del sector privado es clave, debido a que, con frecuencia, los gobiernos no han resuelto la financiación correspondiente.

A principios de los años 80, algunos países permitieron al sector privado intervenir en servicios de remolque y estiba. Desde 1981, se facultó a las empresas particulares fabricantes de estibas, realizar los servicios de trasbordo en los puertos estatales chilenos, sistema conocido como modelo multioperador.

En Colombia, se aceptó la operación privada de terminales en los distritos más importantes, los cuales manejaban principalmente cargas líquidas y sólidas a granel. El Reino Unido abolió el esquema denominado trabajo de muelle nacional (NDL, por su sigla en inglés), con lo que liberalizó el mercado de trabajo. En Asia, la operación de contenedores en el puerto de Kelang (Malasia) y la Terminal Internacional de Contenedores de Manila fueron otorgadas en concesión en 1986 y 1988, respectivamente.

La mayoría de estos casos tuvieron una repercusión positiva sobre la eficiencia portuaria. Durante los años 90, la participación privada en los puertos públicos se acentúo y generó los contratos de concesión, que permitieron a las compañías realizar inversiones, para mejorar la calidad de los servicios. Los pioneros de este proceso en América Latina fueron Panamá y Colombia.

Panamá otorgó en 1993 la primera concesión, correspondiente a la Terminal Internacional de Manzanillo, que comenzó a funcionar en 1995. Colombia dio sus primeros pasos en el mismo año. A su vez, México fue uno de los primeros en introducir reformas. La Ley de puertos, sancionada en 1993, permitió a las empresas privadas proveer los servicios portuarios y las terminales de contenedores más importantes adoptaron el modelo de operador único.

En la actualidad, se está poniendo en práctica el modelo de puerto de propietario en la mayoría de los países latinoamericanos. En esta línea, la infraestructura del puerto pertenece a la autoridad portuaria y la superestructura (que incluye los servicios de practicaje y remolque) se otorga en concesión a una empresa privada. Argentina y Brasil, con poco comercio transcontinental, fueron impulsados principalmente por el impacto fiscal de las concesiones. Colombia y Venezuela estuvieron más interesadas en la apertura de sus economías y en la mejora de su eficiencia portuaria.

Adicionalmente, las naciones con poca competencia intra o interportuaria establecieron reglamentos más restrictivos para debilitar las prácticas de monopolio. Los países de la Comunidad Andina (CAN), separados por largas distancias y pobremente conectados, debido a la deficiencia de la infraestructura vial, impusieron normas más estrictas. Los países del Mercado Común del Sur (Mercosur) adoptaron leyes menos estrictas, porque los puertos no están alejados entre sí y la competencia entre ellos puede garantizar precios competitivos.

Un buen ejemplo es la competencia por cargas entre los puertos del sur de Brasil, los de Buenos Aires y de Montevideo, que se ha visto favorecida por las mejores condiciones de infraestructura vial, que permiten acceder al interior en poco tiempo. Sin embargo, el proceso de reformas no ha llegado a todos los países. Los puertos centroamericanos de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua todavía son operadores sin modernizarse y aún no adoptan reformas laborales. En Costa Rica, los puertos otorgaron licencias para los servicios de estiba, pero la inversión y los precios aún son controlados por el gobierno. Panamá es la excepción en Centroamérica.

La literatura sobre transporte marítimo clasifica a los puertos en: operadores (service ports), propietarios (landlord ports) y los que se manejan por concesión (tool ports). El operador predomina en los puertos públicos latinoamericanos en los años 60 y es la autoridad portuaria la encargada de la administración de la infraestructura, la superestructura y el funcionamiento general del puerto. El puerto de Singapur es un operador propiedad del Estado, pero también existen operadores privados, como el de Hong Kong.

El puerto en concesión es aquel en el que la infraestructura y la superestructura son propiedad de la autoridad portuaria y sus servicios son otorgados a empresas privadas. La mayoría de los puertos públicos latinoamericanos funcionaron bajo este modelo durante los años 80. No obstante, este modelo sigue vigente en países centroamericanos, excepto Panamá. En el puerto de propietario, la infraestructura pertenece a la autoridad portuaria, responsable de administrarla y la superestructura recae en el sector privado, que se encarga de proveer los servicios portuarios.

La carga marítima colombiana pasa por cuatro puertos: el de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta, en la costa del mar Caribe, y Buenaventura en la costa del Pacífico. Todos fueron privatizados en 1993 y la experiencia es exitosa. La productividad se elevó significativamente. Empero, se requieren inversiones para ampliar y mejorar la infraestructura.

No obstante, en la encuesta para el Índice de Competitividad y Globalización del Foro Económico Mundial, elaborado en el 2001-2002, Colombia ocupó el puesto 71 y figuró entre los cuatro países con peor calidad de infraestructura portuaria. El valor del indicador para la nación está un 48% por debajo del que le correspondería por su nivel de ingreso.

Hoy más que nunca se requiere de eficiencia en términos de globalización y competitividad, especialmente en la operación portuaria, donde se reconoce que el 80% de la carga que se mueve en el mundo se realiza por vía marítima.