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En materia administrativa, este es, sin duda, un principio rector bajo el cual los funcionarios públicos deben estar al servicio del interés general en beneficio de los particulares y no imponerles cargas y trabas difíciles de sortear. En este sentido, se ha pronunciado la Corte Constitucional en la Sentencia T-568 del 23 de octubre de 1992, al afirmar: "El ejercicio de la función estatal no contrapone ni enfrenta al ciudadano con la autoridad, sino que, por el contrario, debe ser la ocasión para su acercamiento y mutua colaboración, en aras de los objetivos que identifican a todos los miembros de la colectividad".

Bajo estos lineamientos, se ha encontrado que las administraciones de aduanas, en algunos casos, sin atender el principio constitucional de la buena fe y sin tener en cuenta la ausencia de ánimo fraudulento de los administrados, sentaron doctrinas que han sido reconsideradas en algunas decisiones de los tribunales de justicia.

a. Terceros de buena fe

Se aprecia cómo la doctrina tradicional de la DIAN, al amparo de la cual se han proferido múltiples decisiones que ordenan el decomiso de mercancías aprehendidas a tenedores de buena fe, resulta cada vez más contradictoria o desconocedora de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho ha venido protegiendo los derechos de los mismos.

Con fundamento en las disposiciones aduaneras —previstas tanto en el D. 1909/92, como en el D.2685/99— que establecen que (1) la obligación aduanera nace por la introducción de mercancía de procedencia extranjera e incluye la presentación de la declaración, (2) que el importador, el propietario o el tenedor de buena fe son responsables de la presentación de la declaración de importación y (3) que la obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, así como (4) en virtud de las facultades de fiscalización y control con que cuentan legalmente las autoridades aduaneras, comúnmente han decretado el decomiso de las mercancías aprehendidas a terceros adquirentes de buena fe, por irregularidades al momento de la importación, si se ordena su legalización, así como el pago de graves sanciones.

No obstante, la línea jurisprudencial ha tendido en sentido contrario, esto es, hacia el reconocimiento de los derechos de los terceros de buena fe a través de fallos, que si bien en un principio reconocían tales derechos con cierta cautela, a hoy ordenan sin ambigüedad la nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de tales resoluciones de la administración.

En tal sentido, vale destacar la sentencia que verdaderamente hoy puede considerarse como hito, pues la misma se constituye en la decisión judicial que ha establecido sin sutilezas una "ratio decidendi fundante" sobre la materia, esto es, la sentencia del 9 de diciembre del 2004, proferida por la sección primera con ponencia de Rafael E. Ostau de Lafont Planeta. El problema jurídico aquí era determinar si procedía el decomiso de mercancías de origen extranjero aprehendidas a terceros adquirentes de buena fe, por el hecho de no haberse acreditado la legal importación. Para el caso en discusión, se encontraba vigente el Decreto 1909 de 1992.

Con miras a resolver el problema jurídico planteado en dicha sentencia, el Consejo de Estado hace un análisis de la normativa aduanera y realiza un estudio de los precedentes judiciales sobre el tema, en los que reviso previamente los argumentos de la administración, enumerados anteriormente.

Así, como antecedentes jurisprudenciales en la materia, el Consejo de Estado cita un pronunciamiento anterior en el que la misma corporación había advertido expresamente que las autoridades aduaneras debían tener siempre presente que si existiera certeza sobre el importador, la carga de acreditar la legalización de la mercancía le correspondía en primer orden a este, al igual que una decisión en que si bien se reconocía el carácter personal de la obligación aduanera, se dejaba a salvo las facultades de la administración para perseguir las infracciones a la misma, por incumplimiento de los deberes que a cada sujeto le correspondiesen.

Por su parte, los fundamentos normativos de la corporación para afianzar su posición son las disposiciones que consagran que el importador es obligado a declarar, a tramitar el levante y a conservar las declaraciones, el principio de la buena fe, el principio del derecho aduanero de la justicia y la máxima del derecho constitucional del equilibrio de las cargas públicas.

En ese orden de ideas, se declara que aunque las autoridades pueden, como medida cautelar, aprehender un bien que se encuentre en manos de un tercero, es necesario que, para proceder al decomiso, previamente se verifique la situación jurídica de dicho tercero como adquirente de buena fe y que se dirija, entonces, a quienes hubieren expedido las facturas de venta en el mercado nacional al tercero, con el fin de exigirles la presentación de la declaración de importación.

En otros términos: el decomiso de la mercancía no es procedente cuando la misma se encuentre en poder de un tercero de buena fe que demuestre eficientemente su adquisición nacional.

Por esto, la resolución que declaró el decomiso de la mercancía extranjera en poder de un tercero de buena fe que acreditó las facturas y los contratos correspondientes, en el caso del fallo, fue declarada nula, en tanto se incurrió en violación de normas aduaneras y constitucionales, que obligaban a desplegar su actividad para localizar a los importadores de la mercancía aprehendida, con el fin de verificar si dicha importación fue efectuada legalmente, pero sobretodo, por haber aplicado correctamente el principio constitucional de la buena fe y su presunción, que debe primar en las relaciones entre los particulares y la administración.

b. Descripción de la mercancía

Este es otro de los casos más comunes en los que la administración de aduanas desconoce la buena fe de los administrados, al darle prioridad a formalismos por encima de aspectos de fondo y de la realidad misma de las situaciones tiene que ver con la descripción de las mercancías al momento de declararlas.

En efecto, toda la normativa y la jurisprudencia que existe sobre este tema es contundente en afirmar que, para analizar las características, deficiencias y nivel de identificación de la mercancía en la descripción que de ella se hace al momento de su importación, deben observarse los hechos concretos e individuales que originan la controversia, en los que se sopesen, en cada caso particular, los elementos que permitan conducir a una comprensión idónea de los bienes que ingresan al país.

No es suficiente comprobar a priori la no coherencia o identificación de un elemento en la descripción que de la mercancía se hace, pues es obligación de la administración no solo probar la omisión o inconsistencia del criterio de descripción de la mercancía, sino también demostrar la relevancia del mismo, al momento de identificar los bienes ingresados a territorio aduanero colombiano.

Al respecto, pueden verse, entre otros, los siguientes fallos: